視覺中國供圖

《意見》提出行政法規規章新設罰款和確定罰款數額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，無疑為行政機關在實施罰款行為戴上“緊箍咒”

《法治周末》見習記者 呂靜

《法治周末》記者  鄭超

“要嚴格按照法律規定和違法事實實施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍?！?/p>

“堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，嚴格規范罰款，推進事中事后監管法治化、制度化、規范化?！?/p>

……

近日，國務院印發《關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》），首次對行政法規、規章中罰款設定與實施作出全面系統規范。對罰款權限的設定、數額以及罰款的強化監督等作出了細化規定。

《法治周末》記者注意到，《意見》分為總體要求、依法科學設定罰款、嚴格規范罰款實施、全面強化罰款監督四個部分，共被細分為十五條內容。

《意見》提出行政法規規章新設罰款和確定罰款數額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，無疑為行政機關在實施罰款行為戴上“緊箍咒”。

“小過重罰”并非個例

罰款是常見的行政執法行為之一，是實現行政管理職能、維護社會公共利益的重要手段。近年來，中國多部法律法規早已明確了“過罰相當”的原則，一些“小過重罰”的情況屢次引發輿論關注。

據央視報道，福建閩侯縣的農民張某因銷售不合格芹菜，被當地市場監管部門累計處罰10萬元。張某從地里收了70斤芹菜，帶到鎮上的菜市場賣，共賺了14元，但沒想到這些菜被查出農殘超標，因此當地市場監管部門按食品安全法規定對其罰款5萬元。因為遲遲沒有繳納罰款，被追加罰款5萬元。之后，當地市場監管局向法院申請強制執行。法院審理后認為處罰畸重，裁定不準予強制執行。

這起“小過重罰”案固然令人費解與驚詫，但更值得注意的是，這并非個案。

比如，2022年，陜西榆林個體戶羅某夫婦經營的一家蔬菜糧油店，因賣了5斤不合格芹菜被市場監管部門罰款6.6萬元；某超市售出4板過期4天的酸奶退貨后被罰2萬元……上述事件被國務院督查組曝光后引起輿論嘩然。

北京師范大學法學院副教授王靜告訴《法治周末》記者，“小過重罰”這一問題在之前就有發生，這和基層執法人員的法律素養和執法能力有直接關系，再加上問責機制嚴苛，導致不應該重罰甚至不應該行政處罰的都被處罰，這也是為什么浙江、廣東等多地陸續出臺“首違不罰”等清單的原因。

不得隨意高額罰款

近年來，禁止亂罰款的規定屢見不鮮，但如此系統全面規范罰款行為尚屬首次。為了維護法治化的營商環境，需避免將市場經營主體視為“容易捏的軟柿子”。

在“依法科學設定罰款”方面，《意見》提出，法律、法規對違法行為已經作出行政處罰規定但未設定罰款的，規章不得增設罰款；行政法規、規章新設罰款和確定罰款數額時，要堅持過罰相當，做到該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡。要綜合運用各種管理手段，能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。

此外，《意見》稱要合理確定罰款數額，規定處以一定幅度的罰款時，罰款的最低數額與最高數額之間一般不超過10倍。以及定期評估清理罰款規定，及時修改廢止罰款規定。 

王靜表示，1996年行政處罰法就對處罰與教育相結合有規定，也明確要求不能為了處罰而處罰、收支兩條線、一事不再罰等，但是由于一些基層執法人員對其負責的部門法是熟悉的，但是對行政處罰法學習不夠，沒有全面深入悟透行政處罰法的精神和原則，因為害怕事后被追責，本著寧可錯罰一千不可放過一個的思想，機械、簡單執法，就出現了一些不符合實質法治的處罰案件。這一問題在2021年新修訂行政處罰法時得到高度重視，規定了不予、可以不予處罰和從輕、減輕處罰的具體情形，也規定當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。這些規定都是為了解決這類簡單機械執法、確保行政處罰公平公正的條文。此次《意見》中很多措施也是有針對性的，比如“鼓勵行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據行政處罰法、相關法律規范定期梳理、發布典型案例，加強指導、培訓。制定罰款等處罰清單或者實施罰款時，要統籌考慮法律制度與客觀實際、合法性與合理性、具體條款與原則規定，確保過罰相當、法理相融”。

王靜指出，《意見》提到“規章設定的罰款數額不得超過法律、法規對相似違法行為規定的罰款數額”，行政處罰法第十三條、第十四條規定國務院部門規章和地方政府規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定?！兑庖姟返倪@一規定是進一步強調立法法、行政處罰法對規章立法權的權限是有邊界的，要在上位法即法律和法規（包括行政法規和地方性法規）的范圍內設定罰款數額，因此不得超過法律、法規對相似違法行為規定的罰款數額，而且設定的罰款數額要根據經濟社會發展情況適時調整。國務院部門規章和地方政府規章在行政執法實踐中往往是執法人員首先適用的法律依據，因此，要從源頭上規范罰款數額的設定，防止規章設定超越其立法權限。其實，這一要求并不是新規定，此次《意見》再次強調，也是給國務院部門和地方政府再次敲響警鐘，在立法時要更加注意科學立法、依法立法。

如何做到“過罰相當”

事實上，罰款不是最終目標，而是用來糾正違法行為的一種工具?！斑^罰相當”是法治的基石原則。

近年來，政策對罰款監管力度正不斷趨嚴。僅在過去的兩年內，國務院就已兩次發布文件，對相關領域和行業的罰款事項進行了調整或取消。

去年11月，國務院發布了一份《關于取消和調整一批罰款事項的決定》，取消住房城鄉建設等領域16個罰款事項，并對工業和信息化等領域17個罰款事項進行了調整。

在2022年8月印發的同名文件中，取消和調整了公安、交通運輸、市場監管領域行政法規和部門規章設定的53個罰款事項，其中，取消29個罰款事項，調整24個罰款事項。

那么，如何讓罰款過程更透明化，避免“灰色地帶”的存在，有效落實“過罰相當”這一行政處罰中的重要原則。

王靜認為，地方政府對罰款數額的設定，制定罰款規則，確保過程透明，第一，要強化立法程序的約束，按照規章制定程序條例的規定，規章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋要嚴格遵守立法程序，包括公眾參與、專家論證、風險評估、集體討論、合法性審查等都是不能走過場的；第二，要發揮規章備案審查的作用，通過備案審查來對罰款數額的設定要予以重點關注；第三，在國務院督查、法治大督查和全國法治政府建設示范創建評估中，都可以把罰款數額設定列為檢查的重點。

王靜說：“就具體實施而言，第一，要加強對基層執法人員的培訓，加深對新修訂的行政處罰法和《意見》的理解，讓執法人員學會用法治思維和法治方法來解決問題；第二，加大全民普法的范圍和力度，人民群眾是最好的監督員，在遇到執法時能夠使用法律武器和行政機關、執法人員進行溝通，維護自己的合法權益；第三，加大媒體監督、公眾監督的力度，對典型案件跟蹤報道、深入挖掘，營造全社會學法用法的氛圍?！?/p>